海綿城市是一種先進(jìn)的雨水管理理念，由于其具有緩解城市內(nèi)澇、為經(jīng)濟(jì)下行提供支撐和改善民生的重大意義，得到了從中央到地方各級政府的全力推進(jìn)。據(jù)測算，“十三五”末海綿城市建設(shè)總投資將突破萬億。 

海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將續(xù)存的水“釋放”并加以利用。海綿城市的本質(zhì)是解決城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)和諧問題，與傳統(tǒng)城市開發(fā)方式相比在技術(shù)和理念上都具有先進(jìn)性：

傳統(tǒng)城市開發(fā)方式改變原有水生態(tài)，海綿城市則保護(hù)原有水生態(tài); 

傳統(tǒng)城市的建設(shè)模式是粗放式的、破壞式的，海綿城市對周邊水生態(tài)環(huán)境則是低影響的;

傳統(tǒng)城市建設(shè)會(huì)使地表徑流量大幅增加，海綿城市建設(shè)則保持地表徑流量不變。

海綿城市在應(yīng)對洪澇等自然災(zāi)害方面具有良好“彈性”;海綿城市是一種更先進(jìn)的城市建設(shè)理念

推行海綿城市建設(shè)在現(xiàn)階段具有重大意義

海綿城市建設(shè)能夠明顯改善城市內(nèi)澇問題。傳統(tǒng)的土地開發(fā)過程會(huì)對城市中大部分地面進(jìn)行硬化，導(dǎo)致城市下墊面的透水性和滯水性顯著下降，從而使降雨中匯流過程發(fā)生變化。具體表現(xiàn)在短時(shí)間內(nèi)地表徑流增大、洪峰流量增加，以及峰現(xiàn)時(shí)間提前等，使城市面臨嚴(yán)峻內(nèi)澇威脅。近年來，我國夏季城市內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)，頻繁造成人員傷亡和巨額經(jīng)濟(jì)損失。通過海綿城市建設(shè)，可以為雨洪創(chuàng)造足夠的蓄洪空間并進(jìn)行資源化利用，有效緩解城市內(nèi)澇問題。

傳統(tǒng)城市開發(fā)造成城市下墊面透水性和滯水性下降

海綿城市作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，是緩解經(jīng)濟(jì)下行的有力支撐。目前經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，GDP增速降低是擺在中國經(jīng)濟(jì)面前的一大問題。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的三駕馬車是投資、消費(fèi)和出口，在老百姓消費(fèi)欲望不強(qiáng)，出口不景氣的大背景下，投資無疑成為解決問題的突破口，被寄予厚望。海綿城市建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既有足夠大的體量來承擔(dān)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的任務(wù)，又符合生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想，是緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力的最理想手段。

海綿城市建設(shè)可以提高城市生活質(zhì)量，改善民生。近二十年的高速城市化建設(shè)中出現(xiàn)了諸多因急功近利產(chǎn)生的城市弊病，比如河流、湖泊和濕地被填埋占用、綠地面積嚴(yán)重不足、城市景觀品味不高和黑臭水體問題等。通過海綿城市建設(shè)，可以增加城市水面面積和綠地率，豐富城市生態(tài)系統(tǒng)，增加生物多樣性，減少水質(zhì)污染，從而切實(shí)改善老百姓的城市生活品質(zhì)和質(zhì)量，是城市生態(tài)文明建設(shè)的具體化。

相關(guān)政策高密度頒布，“四位一體”打造項(xiàng)目實(shí)施平臺(tái)

自2013年12月，習(xí)近平在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上首次提出“海綿城市”之后，這一概念迅速走入人們的視野，并在政府，媒體和大眾當(dāng)中持續(xù)發(fā)酵。與此同時(shí)，與海綿城市實(shí)施相關(guān)的政策高密度發(fā)布。隨著一系列“實(shí)質(zhì)性”政策出臺(tái)，以及第一批16個(gè)，第二批14個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)名單公布，海綿城市概念已經(jīng)完成“從抽象到具體”的演進(jìn)過程。相關(guān)政策已經(jīng)從“頂層方針”、“標(biāo)準(zhǔn)指南”、“財(cái)政支持”“地方政策”四個(gè)方面，為海綿城市項(xiàng)目實(shí)施打造了切實(shí)可行的平臺(tái)和渠道。 

頂層方針為綱領(lǐng)：國家最高領(lǐng)導(dǎo)人在高等級會(huì)議中多次強(qiáng)調(diào)海綿城市建設(shè)重要意義;2015年7月國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》。頂層方針持續(xù)為各方參與者輸出信心。

標(biāo)準(zhǔn)指南做指導(dǎo)：住建部于2014年10月發(fā)布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，2015年7月發(fā)布的《績效評價(jià)與考核辦法》，為海綿城市建設(shè)給出了具體實(shí)施細(xì)節(jié)和建議，為項(xiàng)目快速準(zhǔn)確落實(shí)提供保障。

金融政策提供資金支持：2015年1月財(cái)政部、環(huán)境部、住建部發(fā)布通知，中央財(cái)政將對海綿城市試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，直轄市每年6億，省會(huì)每年5億，其他城市每年4億，一定3年，采用PPP模式達(dá)到一定比例，按補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%;15年2月，16年4月，分兩批進(jìn)行評選，最終30個(gè)城市獲得試點(diǎn)資格。國開行，農(nóng)發(fā)行分別于15年12月和16年1月與住建部聯(lián)合發(fā)布通知，宣布對于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目提供金融性支持。

地方政策出臺(tái)，加速打通全局：目前已有安徽、上海、甘肅、安徽等15省市發(fā)布了海綿城市建設(shè)相關(guān)指導(dǎo)或?qū)嵤┮庖?/span>;部分省級政府和地級市政府為海綿城市項(xiàng)目建設(shè)提供專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼;與此同時(shí)省級海綿城市試點(diǎn)已經(jīng)在部分省份展開。地方層面海綿城市建設(shè)快速推進(jìn)，推進(jìn)力度空前。

試點(diǎn)城市項(xiàng)目陸續(xù)落地開花，落實(shí)速度超出預(yù)期

試點(diǎn)城市項(xiàng)目已經(jīng)落地開花，項(xiàng)目推進(jìn)速度超出預(yù)期。第一批16個(gè)試點(diǎn)城市已經(jīng)全部公布了海綿城市建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃，三年實(shí)施計(jì)劃試點(diǎn)區(qū)域總面積為435平方公里，預(yù)計(jì)設(shè)臵建筑與小區(qū)、道路與廣場、園林綠地、地下管網(wǎng)、水系整治等各類項(xiàng)目3159個(gè)，總投資865億元，每平方公里平均投資約2億元，這一數(shù)字高于之前住建部1~1.5億元的估算。

第一批試點(diǎn)城市的項(xiàng)目開工率已達(dá)19%，完成計(jì)劃投資21%。截止至2016年5月，已開工建設(shè)并形成實(shí)物工作量的項(xiàng)目593個(gè)，占項(xiàng)目數(shù)量的19%;完成投資184億元，占規(guī)劃總投資額21%。部分已經(jīng)完成的項(xiàng)目在緩解城市內(nèi)澇、改善城市水環(huán)境、創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)認(rèn)可等方面，已經(jīng)初見成效，項(xiàng)目落地速度超出預(yù)期。

第一批海綿城市試點(diǎn)城市項(xiàng)目開工率已達(dá)19%;第一批海綿城市試點(diǎn)城市已完成投資21%

“十三五”末，海綿城市建設(shè)總投資將超萬億

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出“到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求;到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求?！备鶕?jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年全國建成區(qū)面積為49772.63平方公里，按照年復(fù)合增長率3%，到2020年全國建成區(qū)面積約為59000平方公里，到2030年建成區(qū)面積約為80000平方公里。按照住建部估計(jì)的海綿城市建設(shè)每平方公里投資1-1.5億元測算，到2020年，總投資規(guī)模將達(dá)到11800-17700億，到2030年，總投資規(guī)模將達(dá)64000-96000億元。

行業(yè)龍頭企業(yè)將獲得先發(fā)優(yōu)勢

海綿城市是一個(gè)新穎且綜合性較強(qiáng)的城市建設(shè)理念，目前的上市公司中并沒有一家完全內(nèi)生于海綿城市概念的純粹企業(yè)，現(xiàn)在的受益企業(yè)均是以原主營業(yè)務(wù)為突破口，從不同角度切入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域。對產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行梳理可以看出，“規(guī)劃設(shè)計(jì)”、“污水處理”、“設(shè)備建材”、“園林施工”和“環(huán)境監(jiān)測”等是主要突破口。

“規(guī)劃設(shè)計(jì)”：總體規(guī)劃是指按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定對于項(xiàng)目建設(shè)的區(qū)塊功能，控制指標(biāo)等方向性內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn);詳細(xì)設(shè)計(jì)是根據(jù)總體規(guī)劃的內(nèi)容，確定具體實(shí)施方法。規(guī)劃設(shè)計(jì)類公司可從項(xiàng)目早期規(guī)劃階段介入，與政府方面建立良好關(guān)系，在后期競爭中獲得先天優(yōu)勢。

“污水處理”：海綿城市的主要目的是對雨洪進(jìn)行科學(xué)管理，建設(shè)過程中會(huì)涉及大量污水處理相關(guān)業(yè)務(wù)。污水處理相關(guān)標(biāo)的可以快速完成角色轉(zhuǎn)換，在海綿城市建設(shè)過程中獲益。 

“建材設(shè)備”：海綿城市建設(shè)過程中需要使用大量管材，水泵，水泥，以及新型建材如透水水泥，透水鋪裝等。相關(guān)企業(yè)將直接獲益。

“園林施工”：下沉式綠地、雨水花園、生態(tài)修復(fù)等措施將會(huì)在海綿城市建設(shè)中大量使用，因此，園林施工企業(yè)將在這一過程中受益。

“環(huán)境監(jiān)測”：海綿城市建設(shè)中很多理念與智慧環(huán)保重合度高，另外在項(xiàng)目后期運(yùn)維期間，環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)也將發(fā)揮重要作用，這為環(huán)境監(jiān)測類企業(yè)切入市場構(gòu)筑了渠道。

海綿城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈

海綿城市建設(shè)是綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程涵蓋了從宏觀規(guī)劃，到中觀設(shè)計(jì)，再到微觀實(shí)施，以及后期維護(hù)運(yùn)營等諸多階段，同時(shí)涉及若干專業(yè)，包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、設(shè)備、園林、水利、施工、監(jiān)理、運(yùn)維等。中央政府提出在項(xiàng)目實(shí)施過程中要秉承“體現(xiàn)連片效應(yīng)，避免碎片化”的精神，整體考慮整體規(guī)劃，以到達(dá)降低平均成本，節(jié)約資源，提高項(xiàng)目質(zhì)量的目的。10億以上級別的大型綜合項(xiàng)目將成為海綿城市建設(shè)的主流方式，強(qiáng)大的資源整合能力是參與海綿城市項(xiàng)目競爭的必要條件。

地方債務(wù)壓力突出，PPP模式成必由之路

由于海綿城市項(xiàng)目具有較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬性，這類項(xiàng)目通?？梢圆捎?/span>BT和PPP兩種運(yùn)作模式來實(shí)施。BT(Build-Transfer)即建設(shè)-移交模式，要求項(xiàng)目承包方在工程建設(shè)期內(nèi)自行負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、融資和建設(shè)，工程竣工后按合同約定將工程轉(zhuǎn)移交付給政府并獲得報(bào)酬支付。BT項(xiàng)目運(yùn)作過程相對簡單，在政府資金充裕、支付能力有保障時(shí)往往采用這種方式。但是，在目前政府債務(wù)壓力較大，許多地區(qū)財(cái)政資金入不敷出的大背景下，以社會(huì)資本投資為主、政府與社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的PPP模式被推上歷史舞臺(tái)。PPP公私合營模式將成為今后海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的主要模式。

地方政府債務(wù)壓力凸顯。截止至2015年底，全國地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額約15.6萬億，省均負(fù)債5042億元，江蘇、山東、浙江、廣東、遼寧、貴州、四川、北京、云南、上海、河北、內(nèi)蒙古、安徽、山西債務(wù)存量高于全國平均水平。而2014年我國全年地方財(cái)政收入約為7.6萬億，地方政府債務(wù)壓力巨大。

地方政府債務(wù)壓力突出(單位，萬億);PPP模式考驗(yàn)企業(yè)運(yùn)營能力

海綿城市建設(shè)存在資金缺口。根據(jù)計(jì)算，在已經(jīng)公布的海綿城市規(guī)劃方案中，平均每平方公里規(guī)劃投資約2億元，高于住建部估算的1-1.5億元投資;各市海綿城市建設(shè)三年預(yù)計(jì)總投資平均值為66.4億元。雖然試點(diǎn)城市可獲得中央財(cái)政補(bǔ)貼12到18億元的中央財(cái)政補(bǔ)貼，但仍存有較大資金缺口，剩余部分資金來源成為海綿城市建設(shè)項(xiàng)目能否順利落地推進(jìn)的關(guān)鍵。

政策發(fā)布鼓勵(lì)在海綿城市建設(shè)過程中采用PPP模式?！蛾P(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》指出“中央財(cái)政對海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%”;《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新建設(shè)運(yùn)營機(jī)制，建立政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享的合作機(jī)制，采取明晰經(jīng)營性收益權(quán)、政府購買服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市投資建設(shè)和運(yùn)營管理”。

自上而下積極推進(jìn)PPP模式

PPP(Public-Private-Partnership)模式指的是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的公私合作模式，適用于規(guī)模較大、需求較穩(wěn)定、長期合作關(guān)系清晰的項(xiàng)目，比如醫(yī)院、供水、供電、環(huán)保工程和路橋建設(shè)等。近年來，PPP項(xiàng)目憑借自身優(yōu)勢獲得了政府層面青睞，相關(guān)政策密集出臺(tái)，自上而下積極推進(jìn)。

海綿城市相關(guān)政策事件梳理

截止至5月31日，財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫中已經(jīng)儲(chǔ)備項(xiàng)目8644個(gè)，項(xiàng)目金額達(dá)104,156.83億元。相關(guān)項(xiàng)目主要分布在市政工程、交通運(yùn)輸、安居工程、旅游、環(huán)保等領(lǐng)域。

全國PPP項(xiàng)目庫中已經(jīng)儲(chǔ)備項(xiàng)目8644個(gè)，主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域

在當(dāng)前時(shí)代背景下，采用PPP模式進(jìn)行海綿城市項(xiàng)目建設(shè)具有以下優(yōu)勢：

政府方：緩解財(cái)政壓力，借助PPP模式可以用較小的啟動(dòng)資金完成大規(guī)模項(xiàng)目建設(shè);作為SPV公司股東，可以在項(xiàng)目全周期內(nèi)把控項(xiàng)目質(zhì)量;招標(biāo)過程中更注重供應(yīng)商綜合實(shí)力，避免了BT模式中供應(yīng)商追求低價(jià)中標(biāo)，施工過程中偷工減料降低工程質(zhì)量的問題。

社會(huì)資本方：作為SPV公司股東，項(xiàng)目建設(shè)期可以獲得更穩(wěn)定的項(xiàng)目建設(shè)款項(xiàng)支付，避免了BT模式中常見的工程款項(xiàng)拖欠問題;PPP項(xiàng)目體量比較大，參與大型項(xiàng)目可大幅度增加公司營業(yè)收入，加速公司業(yè)績成長，提高公司管理水平。

金融機(jī)構(gòu)：好的PPP項(xiàng)目可以為其帶來穩(wěn)定收益。

運(yùn)營期盈利模式是關(guān)鍵

由于部分海綿城市項(xiàng)目具有外部性特征，社會(huì)資本方對項(xiàng)目收益落實(shí)存有疑慮，擔(dān)心出現(xiàn)政府違約或無法兌現(xiàn)收益承諾等問題，這給海綿城市PPP項(xiàng)目推進(jìn)帶來一定阻力。因此，盈利模式確認(rèn)成為解決問題的關(guān)鍵一環(huán)。 

在PPP項(xiàng)目過程中，若將項(xiàng)目驗(yàn)收視為分水嶺，整個(gè)項(xiàng)目可分為建設(shè)和運(yùn)營兩個(gè)階段。建設(shè)階段項(xiàng)目運(yùn)行脈絡(luò)清晰，只要控制好融資成本，社會(huì)資本方就可以獲得穩(wěn)定收益;但運(yùn)營階段卻始終存在著誰來付費(fèi)和怎樣付費(fèi)的問題。 

根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，PPP項(xiàng)目付費(fèi)方式分為三種：

使用者付費(fèi)：由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，適用于污水處理廠等在未來較長時(shí)間內(nèi)有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目; 

政府付費(fèi)：指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，適用于景觀改造、河道清理等純外部性特征明顯，沒有或者很難取得穩(wěn)定收益的項(xiàng)目;

可行性缺口補(bǔ)助：是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

消費(fèi)者付費(fèi)項(xiàng)目由于其穩(wěn)定收益，對社會(huì)資本方來說，是最理想的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目;而對于公益性較強(qiáng)的政府付費(fèi)項(xiàng)目，社會(huì)資本方往往會(huì)由于擔(dān)心出現(xiàn)政府支付違約等問題，而存有顧慮，這也是目前PPP項(xiàng)目推行的最大障礙。

結(jié)合國外歷史經(jīng)驗(yàn)以及我國相關(guān)政策，這一問題的解決或?qū)⒆裱韵侣窂剑?/span>

短期：政府方需要加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的入庫審核，杜絕不具備支付能力的“假PPP”項(xiàng)目，以提升政府信用聲譽(yù)和社會(huì)資本方信心; 

中期：采用將使用者付費(fèi)項(xiàng)目與政府付費(fèi)項(xiàng)目打包招標(biāo)，或者通過人大審議將政府付費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算等方式對社會(huì)資本方，保障項(xiàng)目落地; 

長期：從頂層設(shè)計(jì)層面出臺(tái)相應(yīng)法律，約束雙方權(quán)利義務(wù)，最終目的是建立政府方和社會(huì)資本方的互信合作關(guān)系;借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，通過征收“雨水稅”等方式將外部性問題內(nèi)部化。

（來源：步時(shí)投資微信）